曾鸣:当电改遇上混改 电改如何推进TIME:2015-04-14 15:44:35   浏览次数:228332

作为电力产品价值链的中间环节,输配电价不仅关系到电网的健康发展,也关系到电价改革的深入推进和电力资源的优化配置。此次输配电价改革试点按国际通行的核价方法监管电网企业收入,标志着我国对电网企业监管方式的转变,对于推动能源体制改革、还原能源商品属性具有积极意义。

电永远是特殊商品,所谓还原它的商品属性,不能片面地理解为一切通过市场来解决,也不能单独依靠市场规律来解决。这个商品的特殊性主要体现在:必须提高其使用效率,必须控制其消费总量,必须控制消费它对环境带来的负面影响,必须是用得越多越贵,必须保证消费者的使用权,等等。因此,电力市场交易就要考虑电力的上述特殊性,保证这些要求能够被满足。

自2002年电改实施以来,在党中央、国务院的领导下,取得了不少成果,这是有目共睹的。过去13年的改革,有效促进了电力工业的发展,提高了电力普遍服务水平,形成了初步市场化体系,完善了电价机制,这些成绩都为后续深化改革积累了宝贵的经验。

但是,随着社会经济的发展和时代的进步,原有的改革思路和进程已经无法完全满足现有实际需求,改革过程中出现了种种问题:缺乏顶层设计和规划,政府职能履行不到位;市场化程度较低,价格机制扭曲,资源利用率不高;可再生能源发展受阻;政府监管和市场力作用不协调;立法滞后,法律法规、政策标准都无法适应发展需求等等。电力工业是事关我国能源安全和经济社会发展的基础性行业,上述问题不解决好,将直接动摇我国的立国之本、影响国计民生。因此,正如《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)中所说,深化电力体制改革是一项紧迫的任务,随着社会各界对加快电力体制改革的呼声越来越高,推进改革的社会诉求和共识越来越大,加上正值我国进行深化经济体制改革和能源革命的关键时刻,政策环境、经济条件、技术水平、社会诉求都处于有利位置,因此进一步推进电力体制改革应该说是大势所趋。

作为本次电改的核心文件,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》是通过“中发[2015]9号文”下发的。经过研读,感觉新方案的总体思想还是符合预期的。《意见》中对于深化电力体制改革的总体思路比较符合我国国情和国家战略方针,也符合十八届三中全会的改革思路和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神,所提出的“建立健全电力行业"有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效"的市场机制”的基本目标也契合实际需求。文件中对于改革的重点和基本路径可以概括为“三放开、三加强、一独立”,体制框架设计为“放开两头,管住中间”,跟预期基本相同。总体而言,本轮电改方案是比较务实的,综合考虑了改革需求和可操作性原则,相比于2002年的“5号文”,更具有现实意义。

当然,《意见》只是一个纲领性和指导性文件,真正落实《意见》内容、深化体制改革、实现改革目标,还需要各方面的政策法规、操作文件来配套。仔细研读《意见》内容,有几个关键内容值得我们关注和分析,包括推进输配电价改革、建立相对独立的交易机构、放开配售电业务、加强统筹规划和科学监管等。

有序推进输配电价改革 妥善处理交叉补贴

本轮电改方案的亮点之一是提出“输配电价逐步过渡到按"准许成本加合理收益"原则,分电压等级核定”。输配电价的改革基本在“放开两头,监管中间”的改革体制框架内,通过改革实现了电网企业盈利模式的转变,体现了自然垄断环节的公共事业属性。作为电力产品价值链的中间环节,输配电价不仅关系到电网的健康发展,也关系到电价改革的深入推进和电力资源的优化配置。此次输配电价改革试点按国际通行的核价方法监管电网企业收入,标志着我国对电网企业监管方式的转变,完全符合习总书记在中央财经领导小组第六次会议上所提出的“转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系”要求,对于推动能源体制改革、还原能源商品属性具有积极意义。深圳市输配电价改革试点将为其他地区输配电价改革积累经验,有利于政府逐步实现对全国输配电价监管的科学化、规范化和制度化。

具体而言,输配电价改革对于整个电力体制改革的意义在于:(1)进一步推进电力市场化改革的迫切需要。输配电价机制与深化电力体制改革,推进电力市场化有着密切的关系,电力体制决定了输配电价机制,而输配电价机制对电力体制改革目标的实现有重要支撑作用。(2)促进电网健康发展的客观要求。建立独立、规范的输配电价机制,对电网输配电业务实行成本加收益管制方式,使电网企业摆脱了现行购销差价形成输配电收入的不确定性,更加专注电网资产运营和提高输配电服务水平。(3)完善政府定价监管的重要举措。十八届三中全会指出,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。输配电环节具有自然垄断的特性,推进输配电价改革,按成本加收益方式对电网输配电业务实行独立定价,监管电网企业的输配电总收入,这是政府加强对网络型自然垄断环节价格监管的重要举措和有益探索。

当然,在我国电价改革绕不开交叉补贴问题。《意见》指出,要妥善处理电价交叉补贴,过渡期间,由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额,通过输配电价回收。我们认为,这个思路还是符合我国实际的,交叉补贴机制的改革应循序渐进,不可一蹴而就。在我国现有国情下,短期内完全取消交叉补贴是不现实的,更是不可行的。因此在改革交叉补贴机制的过程中应秉持效率优先的原则,充分考虑各地区工商业用户和居民的电价承受能力,在维持现有销售电价水平的基础上,以明补代替暗补、少补代替多补,逐步减少销售电价中交叉补贴。另外,交叉补贴机制改革应兼顾民生,在交叉补贴改革的过程中不应盲目提价,要作综合考虑。