众位专家解读新电改 细则比方案更重要TIME:2015-04-07 15:53:55   浏览次数:343270

当下,推进新一轮电改至少有以下几方面优势:一是政策推动。十八届三中全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点。会议不仅制定了全面深化改革的总目标、总任务,还明确了改革方向和改革重点,表明改革从“口号”走向操作。而电力是国民经济的重要组成部分,此时推动电力体制改革,促使市场在电力资源配置中起决定性作用,正当其时;二是环境允许。当前,我国经济进入新常态,电力发展也不会像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象。这为改革创造了一个相对稳定的内外部环境条件;三是技术提升。随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善,为电改提供了相对较好的技术支撑;四是社会诉求。随着经济社会的持续快速发展,电力工业目前的体制机制已经无法完全满足市场需求,加上电力行业本身也存在着一些问题,使得改革的社会共识不断增加,社会各界对推进加快电力体制改革的诉求也越来越高。因此,选择这个时间重启电改,应该说是“大势所趋”。

通过对9号文的解读,笔者认为新方案的总体思想还是符合预期的。9号文中对于深化电力体制改革的总体思路比较符合我国国情和国家战略方针,也符合十八届三中全会的改革思路和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神,所提出的“建立健全电力行业‘有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效’的市场机制”的基本目标也契合实际需求,满足可操作性原则。文件中对于改革的重点和基本路径可以概括为“三放开、三加强、一独立”,体制框架设计为“放开两头,管住中间”,跟预期基本相同。总体而言,本轮电改方案是比较务实的,综合考虑了改革需求和可操作性原则,相比于“5号文”,更具有现实意义。

当然,9号文只是一个纲领性和指导性文件,真正落实还需要各方面的政策法规、操作文件来配套,很多问题也还有待解决。3月20日,国家发改委和国家能源局联合下发了《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》,业内视其为第一个配套文件。此文件促进清洁能源高效利用,说明节能减排重要性,同时也反映了以计划为基础逐步走向市场而不是一步迈向市场的基本路径是促进我国清洁能源发展的合理途径。此外,这个配套措施也符合笔者一贯强调的节能减排、提高用电效率、促进集中式和分布式清洁能源发电等观点。因此,目前来看从宏观指导层面的新方案到操作层面的配套措施,都比较契合预期。

 

实施细则比方案更重要

新一轮电力体制将按照“三放开、一相对独立、三强化”的原则重启深化改革,涉及七大重点任务28个子任务:电价改革、电力交易体制改革、组建相对独立的电力交易机构、推进发用电计划改革、售电侧改革、建立分布式电源发展新机制、加强电力统筹规划和科学监管等。

更加注制度和机制建设,采取渐进而非激进的改革方式。从国际经验看,发达国家电力市场改革的方式主要有两种模式可以借鉴,一种是以调整电力市场结构为主的“激进式”改革模式,以英国为典型,主要特点是:对现有电力体制进行大规模结构重组、拆分和产权私有化改革;只要技术上允许的领域如发电侧、销售侧甚至包括输电建设上面都引入市场竞争机制,构造一个全新的机制。另一种是以建立制度或市场机制为主的“自然发育式改革”(或叫“渐进式改革”),以美国为典型,主要特点是以颁布和实施一系列法案为标志,通过政府引导推动电力市场的自然形成和发展。以此比较,新电改方案并未涉及现有电网拆分等业内认为的顽疾,也未涉及“调度独立”、“输配分开”等内容,但准确界定了电力行业各环节性质,正确区分竞争性和垄断性环节,在发电侧和售电侧形成有效竞争,重在建立电力市场制度和市场机制。另外,电力体制改革涉及各方面的利益调整,不同利益主体在改革中的获益不同,电力市场的利益格局将重新划分。因此,在保证电力安全及社会稳定的目标指引下,管理层融合了各方的诉求,采取的是一种系统的、妥协、渐进的改革方案,选择一条推动相对容易的方案,折射出其稳妥、审慎的改革策略。这也说明新电改方案不是以拆分来实现市场化,而是通过构建有效竞争的电力市场结构和市场体系,形成主要由市场决定电力价格的机制。

主要亮点:界定电网性质和放开售电侧。上一轮电力体制改革,除了发电侧电源项目建设实现多主体竞争之外,全产业链的其他环节仍然为行政命令和垄断企业把持,市场竞争并未形成,尤其是电网企业,集电力输送、统购统销、调度交易为一体,内部运作封闭,成本不透明,靠吃购销差价“躺着挣钱”,企业始终存在扩大投资规模、追求过高利润的冲动。如今,新电改方案对电网企业的职能有了新的定义:电网企业未来主要从事电网投资运行、电力传输配送、负责电网系统安全,保障电网公平无歧视开放,按国家规定履行电力普遍服务义务。即从事电网投资运行、电力传输配送的平台提供商,起到“电力输送通道”作用。可见,在重新界定电网性质后,新电改方案对电网行业最大的冲击将是其盈利模式的改变,即让电网公司从以往的购售电差价转变为成本和合理利润相结合的模式,将压缩电网的高额利润,让其回归到合理利润水平。也就是说,未来电网企业将失去其本不该有的、非企业的、非市场的职能,其盈利模式将由之前营利性单位变为公用事业单位,只收政府核定的输配电价,即“过路费”。

另外,新增售电业务放开也是新电改方案中最大亮点之一。在电力系统发、输、配、售四环节中,发电和售电环节是属于竞争性环节。尽管此次新电改也只是开放了新增售电业务,属于增量部分,并未如市场预期的那样放开原有售电,即存量部分。但无论如何,在电力系统全面引入市场交易机制已是大势所趋。只有让各利益相关方在电力市场中充分竞争,才能最大程度的还原电力在保供前提下的商品属性,让市场真正发挥配置电力资源的决定性作用。

具体实施细则比方案更重要。当然,新电改方案只是一个大的框架,只是指明未来改革的基本方向和思路,不可能涉及到具体的实施细节问题,也留下了一些后续待解决的问题,例如,如何保证电力交易机构相对独立?如何强化政府监管?居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格不属于放开之列,所以公益性和调节性的发用电计划不放开,如何保证发电企业不折不扣落实这些发用电计划?在网售仍未完全分开的条件下,如何保证电网的公平输送?取消发用电计划后,电力调度怎么协调?放开竞争性电价后,标杆电价怎么定?售电侧放开,进入售电领域的主体应该具备怎样的标准?这些问题只能靠配套的N个实施细则解决,这些细则至少应包括稳步推进电力改革工作、有序售用电计划、促进电力市场化交易、电力交易机构组建和运营办法、配售电业务准入和监管办法、售电侧体制改革、社会资本进入增量配电领域和输配电价核定办法等指导意见。这些实施细则对电改的推动作用更为强大、更重要,更应引起社会关注和重视。(刘满平)